Les anarchistes - Des bêtes sauvages sans nationalité

La conférence anti-anarchiste de Rome, 1898

Au cours de la dernière décennie du XIXe siècle, des incidents violents inspirés par des idées politiques radicales ont ébranlé les bases des régimes autocratiques établis en Europe et ont accéléré les activités de la police internationale vers des objectifs politiques. C’est en partie en réponse à cette «décennie du régicide» - pour reprendre un terme de l’historien Richard Jensen - que de nouvelles tentatives ont été faites pour établir une coopération policière internationale avec une large représentation internationale sous une forme permettant de surmonter les difficultés liées à la souveraineté nationale. Même si, dans la plupart des cas, ces tentatives devaient échouer, elles marquaient également une transformation importante de l'histoire de la coopération policière internationale, dont l'impact deviendra évident au cours de la première moitié du XXe siècle.

Les années 1890 ont vu une renaissance des activités anarchistes et, en réponse, des actions de la police visant à les réprimer. Au cours de la décennie, des incidents présumés anarchistes ont entraîné 60 meurtres et 200 blessés. Entre mars 1892 et juin 1894, onze bombes ont tué neuf personnes à Paris. En 1893, la police française a intercepté des informations sur des projets d'assassinat de l'empereur Guillaume II et du chancelier Caprivi de l'Empire Allemand et a transmis ces informations à la police de Berlin. La même année, à la suite des attentats à la bombe perpétrés à Paris et à Barcelone, les gouvernements français et espagnol ont engagé des négociations en vue de la création d'une organisation policière internationale contre l'anarchisme. Mais bien que les autorités d'Angleterre, d'Autriche et de l'Empire allemand aient manifesté leur intérêt à participer au plan, celui-ci ne s'est jamais concrétisé. D'autres mesures policières anti-anarchistes étaient limitées aux accords bilatéraux. En 1898, par exemple, les polices française et italienne ont échangé des informations, par l'intermédiaire de leurs consulats respectifs, sur les liens possibles entre un attentat à la bombe à Milan, un vol dans banque à Paris et un vol de dynamite en Suisse. Le 10 septembre 1898, l'impératrice Elisabeth d'Autriche est assassinée par l'anarchiste italien Luigi Lucheni, ce qui intensifie les inquiétudes face à la menace anarchiste. Une semaine après l'assassinat, le ministre autrichien des Affaires étrangères, Goluchowsky, a proposé à son collègue suisse de former une "Ligue internationale de la police" anti-anarchiste. Le plan austro-suisse resta non exécuté, mais quelques semaines plus tard, le 29 septembre 1898, le gouvernement italien envoya des invitations à la tenue d'une conférence internationale à Rome afin d'organiser la lutte contre l'anarchisme.

La "Conférence internationale de Rome sur la défense sociale contre les anarchistes" s'est tenue du 24 novembre au 21 décembre 1898, en présence de 54 délégués représentant pas moins de 21 pays européens, y compris toutes les grandes puissances telles que la Grande-Bretagne, l'Empire allemand; La France et Autriche-Hongrie. La plupart des délégués étaient des représentants des gouvernements, mais mais quelques représentants de la police des pays participants étaient aussi présents. Les délégués à la Conférence ont discuté de la formulation d'un concept approprié d'anarchisme, de mesures législatives contre l'anarchisme et de l'élaboration de mesures de police internationales anti-anarchistes. Le gouvernement britannique était le seul opposant à la signature du protocole final rédigé lors de la réunion (Public Record Office [ci-après: PRO], FO 881/7372). Dans le protocole, l'anarchisme était défini comme tout acte «ayant pour but la destruction, par des moyens violents, de toute organisation sociale» (PRO, FO 45/784). Les autres résolutions du protocole comprenaient l'introduction d'une législation dans les pays participants interdisant la possession et l'utilisation illégitimes d'explosifs, l'adhésion à des organisations anarchistes, la diffusion de propagande anarchiste et l'assistance fournie à des anarchistes. Il a également été convenu que les gouvernements devraient essayer de limiter la couverture par la presse des activités anarchistes et que la peine de mort devrait être une peine obligatoire pour tous les assassinats de chefs d'État.

En ce qui concerne le maintien de l'ordre, le protocole de la Conférence de Rome comprenait des dispositions visant à encourager les gouvernements participants à faire en sorte que la police surveille les anarchistes, à créer dans chaque pays participant un organisme de surveillance spécialisé pour atteindre cet objectif et à organiser un système d'échange d'informations entre ces agences nationales. En outre, les pays signataires du protocole final de la conférence ont décidé d'adopter la méthode d'identification criminelle «portrait parlé». Version plus sophistiquée du système de bertillonage inventé par Alphonse Bertillon, le portrait parlé est une méthode d'identification qui classait les suspects sur la base de mesures de parties de leur tête et de leur corps. Les mesures de bertillonage étaient exprimées en chiffres et pouvaient être transmises d’un pays à l’autre par le biais du téléphone et du télégraphe. En outre, la Conférence a également approuvé une disposition visant à extrader les personnes qui avaient tenté de tuer ou d’enlever un souverain ou un chef d’État. Cette disposition, appelée clause «attentat» ou clause belge, avait été introduite pour la première fois en Belgique en 1856 à la suite d'une tentative infructueuse d'assassinat de Napoléon III en 1854.

En novembre 1901, les autorités russes ont utilisé l'assassinat du président américain McKinley par un anarchiste, en septembre de cette année-là, comme base pour relancer le programme anti-anarchiste de la Conférence de Rome. Co-parrainés par le gouvernement allemand, des responsables russes ont envoyé un mémorandum pour organiser une réunion internationale sur l'anarchisme aux gouvernements de divers pays européens ainsi que des États-Unis. Cette initiative a conduit à une deuxième réunion anti-anarchiste, tenue en mars 1904 à Saint-Pétersbourg, alors capitale de la Russie, où les représentants de dix pays, dont l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie et le Danemark, se sont mis d'accord sur un "protocole secret la guerre internationale contre l'anarchisme". Les gouvernements portugais et espagnol ont également adhéré à l'accord. Bien que la France et la Grande-Bretagne n'aient pas signé le Protocole de Saint-Pétersbourg, les autorités de ces pays ont exprimé leur volonté de fournir une assistance à d'autres États pour les questions de police liées à l'anarchisme. Le gouvernement des États-Unis n'a pas participé à la réunion de Saint-Pétersbourg et a refusé de suivre ses dispositions, bien que le président Theodore Roosevelt ait appelé à un traité international de lutte contre l'anarchisme après l'assassinat de son prédécesseur. 

La dépolitisation de la police internationale

Les réunions anti-anarchistes de Rome et de Saint-Pétersbourg ont eu lieu à un moment où la coopération policière internationale à des fins politiques déclinait lentement mais progressivement. Pour expliquer cette situation paradoxale, il faut examiner plus précisément la manière dont le sujet de l'anarchisme a été traité au niveau intergouvernemental et les conséquences effectives des traités intergouvernementaux sur le plan de la législation et des pratiques policières.

La lutte contre l'anarchisme était évidemment une question de nature résolument politique, notamment parce qu'elle comprenait des politiques allant au-delà du contrôle d'incidents criminels inspirés par des motivations anarchistes. Conscients de la nature politiquement sensible de l'anarchisme, les réunions anti-anarchistes de Rome et de Saint-Pétersbourg ont délibérément conçu l'anarchisme comme une affaire strictement criminelle, dont l'application devait être traitée au niveau administratif par les institutions de police. L’invitation du gouvernement italien à la réunion minimisait les questions délicates et conflictuelles liées à l’élaboration d’une législation appropriée mais mettait plutôt l’accent sur les aspects pratiques de la police. L’invitation indiquait donc explicitement que le «personnel technique et administratif» serait également invité à la réunion. Après avoir passé beaucoup de temps à discuter d’une définition appropriée de l’anarchisme, les délégués à la Conférence de Rome ont finalement retenu un concept large et imprécis qui visait à éviter toute association avec l’idéologie politique. Dans le protocole final de la Conférence de Rome, il était indiqué que l'anarchisme n'avait «rien de commun avec la politique» et ne devait «en aucun cas être considéré comme une doctrine politique» (PRO, FO 45/784).

Cependant, bien que l'anarchisme ait été officiellement dépolitisé afin de pouvoir accueillir de nombreux États nationaux politiquement divers et que les participants à la Conférence aient promis de promulguer une législation appropriée dans leur pays respectif, seuls quelques pays ont effectivement adopté une nouvelle législation fondée sur les dispositions du Statut de Rome et des Protocoles de Saint-Petersbourg. L’aspiration à traiter l’anarchisme comme une affaire criminelle ne pouvait pas être maintenue au niveau des différents gouvernements nationaux où les traités internationaux devaient être ratifiés, car ces initiatives s’intégraient dans les batailles idéologiques de la politique intérieure et leurs implications internationales. La réponse officielle du gouvernement français à la Conférence de Rome, par exemple, a refusé d'approuver tout accord intergouvernemental sanctionnant la coopération policière internationale en matière d'anarchisme en raison de difficultés déclarées «du point de vue politique». Dans le cas français, une nouvelle législation sur l'anarchisme était également redondante, car la France disposait déjà dans de nombreux cas d'une telle législation. Indiquant également les limites politiques des traités intergouvernementaux, la principale raison pour laquelle le gouvernement américain n'a pas participé à l'accord international de la réunion de Saint-Pétersbourg était l'animosité politique ds responsables américains envers l'Allemagne et la Russie en raison des tendances impérialistes perçues par ces pays.

Outre le fait que les traités de Rome et de Saint-Pétersbourg n’ont pas réussi à influencer la législation anti-anarchiste dans les différents États participants, les divisions idéologiques dans les affaires politiques internationales ont également posé certaines limites aux plans de coopération policière internationale élaborés par ces traités. Il est clair que les participants aux réunions de Rome et de Saint-Pétersbourg n'ont pas pu se mettre d'accord sur la création d'un bureau central du renseignement anti-anarchiste permettant de coordonner les échanges entre les différents bureaux nationaux. Les sentiments nationalistes en Europe étaient trop intenses pour accepter la création d'un bureau central qui donnerait un avantage marqué au pays dans lequel il se situerait, car le bureau central serait dans la position avantageuse d'être le seul bureau auquel seraient connecté à tous les autres bureaux nationaux. Au lieu de cela, seul un système d’échange direct entre les différents États participants a été convenu. Dans le cas des États-Unis, même ce système était trop ambitieux au début du XXe siècle, car il n'existait pas de police fédérale américaine suffisamment équipée pour participer à un tel mécanisme de coopération.

Ainsi, les différences idéologiques et politiques entre les pouvoirs gouvernementaux de l'Europe ont empêché l'adoption d'une législation anti-anarchiste au niveau national et ont limité les implications pratiques des plans connexes visant à renforcer la coopération policière internationale. Il est donc correct de dire que les traités internationaux anti-anarchistes n'ont pas influencé la législation des États signataires de l'accord, car «les intérêts personnels et les rivalités nationales ont fait disparaître les préoccupations internationales». Cependant, il est tout aussi important d'observer de quelle manière les réunions de Rome et de Saint-Petersbourg ont contribué à améliorer les pratiques de communications policières directes entre les pays, dont la nécessité a été largement reconnue. Par exemple, bien que le gouvernement britannique n’ait pas signé le protocole de Rome, l’un des représentants britanniques à la Conférence, Howard Vincent, ancien chef de la division des enquêtes criminelles à Scotland Yard, a également reconnu que la réunion avait été bénéfique «en formant des amitiés réciproques menant à une plus grande coopération». Parmi les rares éléments qui ont été harmonisées dans les accords conclus lors des réunions, il y avait le fait que des bureaux de renseignements anti-anarchistes aient été créés dans plusieurs des États participants. Les polices italienne et grecque, par exemple, avaient mis en place de tels systèmes d’échange d’informations jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale.

Le succès relatif des traités internationaux anti-anarchistes en matière de pratiques policières internationales s’explique par le fait que le système d’échange d’informations proposé devait être institué et coordonné au niveau administratif par les services de police. Ces dispositions ont été conçues en termes techniques et bureaucratiques et non pas dans le langage juridique de la plupart des autres dispositions. Ce n’était pas une coïncidence, car lors des réunions de Rome et de Saint-Petersbourg, les délégués étaient principalement des diplomates et d’autres représentants de gouvernements qui négociaient dans un langage de systèmes de droit formels enracinés dans l’autorité juridictionnelle, par contre les méthodes anti-anarchistes d’échange d’informations étaient le fait des fonctionnaires de police qui se réunissaient séparément lors de rassemblements informels plusieurs jours lorsque la Conférence avait eu lieu (PRO, FO 881/7179). En d’autres termes, le succès des moyens administratifs de la lutte internationale contre l’anarchisme a été rendu possible par le niveau d’expertise et de professionnalisme atteint dans les institutions de police plutôt que par la volonté des gouvernements des États nationaux de légiférer en matière de lutte anti-anarchistes

Le fait que les deux dispositions de la Conférence de Rome qui s'appliquaient à tous les crimes et pas seulement à l'anarchisme - le système d'identification par portrait, permettait de mieux faire comprendre que le travail du renseignement international anti-anarchiste était davantage influencé par la culture policière internationale bien établie que par la légalité intergouvernementale et la clause belge d'extradition - figuraient parmi les rares propositions de la Conférence ayant été effectivement adoptées dans plusieurs pays européens au cours des années qui ont suivi la réunion. La législation relative à ces mesures de police internationales a été mise en œuvre avec succès en raison de l'évolution des problèmes d'organisation de la police internationale et de la technique policière entamée de nombreuses années auparavant. Qu'elles soient centrées sur l'anarchisme ou non, les institutions de police ont en effet échangé des informations de manière régulière tout au long du 19e siècle et ont donc de facto créé un réseau d'experts internationaux en matière de police. Le fait que des mesures de police pratiques aient été effectivement légiférées à la suite d'accords intergouvernementaux montre que les autorités de police ont parfois réussi à faire en sorte que leurs activités soient perçues par leurs gouvernements nationaux respectifs comme de nature purement administrative. Les traités de Rome et de Saint-Pétersbourg ont donc favorisé l’extension des pratiques policières internationales déjà mises en place et développées par les institutions de police.

La conférence anti-anarchiste de Rome de 1898 et sa réunion de suivi à Saint-Petersbourg en 1904 représentent des cas remarquables dans l'histoire de la police internationale. D'un côté, ces efforts ont clairement pris pied au XIXe siècle car ils sont restés en grande partie encadrés dans un cadre de droit international politiquement sensible. Mais, d’un autre côté, ils révèlent également l’influence croissante d’une culture policière en développement qui s’orientait vers la mise en place de pratiques policières internationales reposant sur des compétences professionnelles.