Réévaluer le financement de la lutte contre le terrorisme dans un Afghanistan contrôlé par les talibans

La prise de contrôle rapide de l'Afghanistan par les talibans a fait reculer les efforts de plusieurs décennies pour intégrer l'Afghanistan dans la communauté internationale. Cela n'est nulle part plus apparent que dans les réformes de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (LAB/CFT), un domaine politique dans lequel l'Afghanistan a fait des progrès substantiels au cours des dernières années pour élever les normes de conformité et réprimer les vulnérabilités majeures de son économie, en particulier le système de transfert d'argent hawala sous-réglementé .

Désormais, les talibans, un groupe sanctionné par les Nations Unies, les États-Unis et d'autres partenaires internationaux, supervisent l'application par l'Afghanistan de la LBC/FT et des sanctions économiques. Il est peu probable que les talibans appliquent de manière significative les sanctions des Nations Unies contre eux-mêmes ou la répression contre l' industrie du hawala de la même manière que le gouvernement précédent. Comme l'a récemment fait remarquer un ancien haut responsable du département du Trésor , « je ne peux penser à aucun cas dans lequel un groupe terroriste déjà désigné est devenu le pouvoir en charge d'un pays entier ».

En particulier après l'attaque tragique et provocatrice de l'État islamique-Khorasan (ISIS-K) à l'aéroport de Kaboul qui a tué 13 militaires américains ainsi que plus de 160 civils afghans, les talibans doivent être tenus pour responsables d'avoir permis à des groupes terroristes d'opérer en Afghanistan. La lutte contre les risques de LBC/FT constitue un moyen concret pour la communauté internationale de mesurer les actions des talibans plutôt que leur rhétorique dans la lutte contre le terrorisme et le financement du terrorisme.

Défis avec le système bancaire formel

Comprendre l'histoire économique de l'Afghanistan après le 11 septembre permet aux décideurs de mieux faire face à la crise actuelle.

Après des décennies de conflit et le règne antérieur de cinq ans des talibans (1996-2001), le système financier formel de l'Afghanistan était « pratiquement inexistant », selon une étude de 2003 de la Banque mondiale . Au lieu de cela, il s'est appuyé (et s'appuie toujours) fortement sur le hawala , un système d'échange d'argent informel vieux de plusieurs siècles qui permet des transferts nationaux et internationaux. Selon The Economist , « les régulateurs du monde entier détestent le système, en raison de son opacité et de son rôle dans le financement du terrorisme ».

Les États-Unis ont fait de la LBC/FT une priorité lorsqu'ils ont soutenu le gouvernement afghan naissant à la suite de l'éviction des talibans fin 2001. Par exemple, de hauts responsables du département du Trésor, dont l'ancien secrétaire Paul O'Neill et le secrétaire adjoint adjoint Juan Zarate, s'est rendu en Afghanistan en 2002 « pour faciliter l'élaboration de politiques efficaces de lutte contre le financement du terrorisme… et, le cas échéant, pour offrir une assistance technique au Trésor afin de renforcer ces politiques ». 

Malheureusement, les réalités de l'économie afghane ont rendu ce travail intimidant. Le commerce illégal d'héroïne et de méthamphétamine du pays nécessitait également des services financiers. Cela a conduit le département d'État américain à désigner l'Afghanistan comme un « principal pays de blanchiment d'argent » jusqu'en 2020, date à laquelle il a publié pour la dernière fois une conclusion ; une telle désignation est déclenchée lorsque les « institutions financières d'un pays se livrent à des transactions en devises impliquant des montants importants de produits du trafic international de stupéfiants ».

Aujourd'hui, le système financier hawala informel et légèrement réglementé prédomine en Afghanistan, car la plupart des Afghans restent exclus du système bancaire formel. L' effondrement catastrophique de la Kaboul Bank en 2010 , causé par une corruption de haut niveau et surnommé « The Afghan Bank Heist » par le New Yorker, a brisé la confiance dans le système bancaire afghan pendant une décennie. La pauvreté et le manque de services financiers disponibles contribuent également à la sous-utilisation des banques. Moins d'un Afghan sur six détient un compte bancaire, et ce nombre chute à un sur 25 (3,8 %) pour les femmes, selon la Banque mondiale . Il n'y a que deux agences bancaires pour 100 000 habitants . De nombreuses régions du pays manquent de succursales; en effet, trois des plus grandes villes - Kaboul, Mazar-i-Sharif et Herat - abritent environ les deux tiers des succursales dans un pays de la taille du Texas.

Le système de transfert d'argent informel Hawala reste populaire

Même après 20 ans d'assistance technique internationale pour renforcer son secteur bancaire, l'Afghanistan utilise toujours principalement le hawala pour recevoir des envois de fonds de l'étranger, envoyer de l'argent à travers le pays et importer des marchandises de voisins comme l'Iran et le Pakistan. Plus d'argent circule dans le système hawala que dans le système bancaire formel. Selon une analyse universitaire réalisée en 2019 par le Dr Nafay Choudhury de l'Université de Cambridge, le volume des prêts sur le principal marché hawala de Kaboul , Sarai Shahzada, est à peu près le double de la valeur des prêts provenant du secteur bancaire commercial. Des prêts hawala supplémentaires ont lieu sur d'autres marchés à l'intérieur et à l'extérieur de Kaboul. De telles preuves indiquent que le secteur hawala éclipse largement les banques commerciales.

Western Union et MoneyGram proposent des services d'envoi de fonds pour les transferts de faible valeur depuis l'étranger afin d'aider les Afghans dans le besoin. Ces envois de fonds représentaient 789 millions de dollars, soit environ 4% du PIB afghan en 2020. Les deux sociétés ont suspendu leurs opérations au début de la prise de contrôle des talibans le mois dernier, mais ont repris leurs services le 2 septembre, après un engagement avec le gouvernement américain, selon Reuters . Ces envois de fonds servent à éviter à de nombreux Afghans la pauvreté ou le besoin d'aide humanitaire, libérant ainsi l'aide disponible pour ceux qui risquent le plus de mourir de faim.

Compte tenu de la petite taille des secteurs bancaires et des envois de fonds formels, le système hawala comble le vide dans les services financiers quotidiens pour des millions d'Afghans. Un rapport non daté du Trésor et d'Interpol sur le hawala a identifié six raisons d'utiliser le système informel par rapport aux services financiers traditionnels : rentabilité, efficience (vitesse de transfert), fiabilité, manque de diligence raisonnable et de vérifications d'identification des clients, manque d'enregistrements des transactions et fiscalité. Malgré des améliorations au cours des dernières années, le système hawala n'a pas le même niveau de supervision que les banques commerciales en Afghanistan. Les banquiers se plaignent régulièrement des obligations de conformité laxistes qui créent un avantage commercial injuste pour l' industrie du hawala . Sur le plan pratique, selon un expert en 2021, « les transactions sont exécutées par le bouche à oreille, les conversations téléphoniques et les messages WhatsApp, avec une documentation formelle minimale. » Un tel caractère informel fait du système hawala un mécanisme idéal pour le financement du terrorisme en Afghanistan.

Utilisation par les talibans du système Hawala

En raison des sanctions économiques contre les talibans et de la connectivité financière limitée en Afghanistan, le système hawala a servi de principale bouée de sauvetage financière pour les talibans.

En réponse, le département du Trésor a pris une série d'actions contre les intermédiaires financiers des Taliban, y compris en sanctionnant des hawaladar (c. -à- hawala opérateur) Haji Khairullah Haji Sattar Bureau de change, Roshan Bureau de change, et Rahat Ltd . en 2012, ainsi qu'Etehad Brothers en 2014 . De nombreuses sanctions du département du Trésor ont reconnu le rôle malveillant joué par les facilitateurs financiers au Pakistan, mais le début des négociations entre les États-Unis et les talibans en 2018 a semblé changer la posture des sanctions et a été marqué par une absence de sanctions ciblant les responsables talibans et les facilitateurs financiers en 2019. , 2020 et 2021. Au lieu de cela, les talibans ont négocié avec l'administration Trump un allègement des sanctions dans leur accord de février 2020 .

Alors que des révélations sont apparues en 2020 selon lesquelles la Russie aurait financé des primes pour tuer des soldats américains en Afghanistan, une partie de ce reportage décrivait l'utilisation du hawala pour transférer de l'argent aux militants liés aux talibans. Les autorités afghanes ont décrit une série d'arrestations dans le nord de l'Afghanistan et à Kaboul sur une période de six mois qui visaient des facilitateurs financiers talibans, y compris la saisie de 500 000 $ en un seul raid, une somme d'argent substantielle dans un pays où le PIB par habitant n'est que de 509 $.

Dit succinctement par le New York Times le 2 septembre 2021, « Les talibans ont utilisé le hawala pour aider à financer leur insurrection finalement réussie. »

Les réformes systémiques du hawala sont menacées

Depuis environ 2018, la banque centrale afghane, Da Afghanistan Bank (DAB), a pris des mesures audacieuses et politiquement impopulaires pour améliorer la surveillance de l' industrie du hawala. Ces efforts ont amélioré la position de l'Afghanistan et, grâce à une aide internationale substantielle, le pays a été retiré en 2017 de la liste grise des juridictions déficientes du Groupe d'action financière intergouvernemental (GAFI). Les réformes comprenaient l'obligation pour les hawaladars (en particulier, les cambistes , appelés sarafis ) de convertir leur statut juridique d'entreprise individuelle en entreprise et de demander de nouvelles licences en tant qu'entreprise ; interdire aux hawaladars de faire des prêts ou de détenir des dépôts ; exiger la collecte d'informations (telles que des documents de leurs clients) pour se conformer aux obligations Know Your Customer (KYC) ; et exiger le dépôt de rapports d'activité suspecte (SAR) sur les clients qui seraient impliqués dans des actes répréhensibles tels que le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme, l'évasion fiscale, la fraude ou le trafic de stupéfiants.

Pourtant, les problèmes ont persisté. En avril 2020, le DAB a rendu compte des résultats des examens de LBC/FT sur place de 57 hawaladars et a identifié des lacunes importantes et une «faible» conformité aux lois et réglementations applicables. En mars 2021, le gouvernement américain a constaté que les hawaladars avaient « une réticence à mettre en œuvre les exigences [de diligence raisonnable des clients] » et « ne pas déposer généralement » des SAR. Si de telles évaluations mettent en évidence des problèmes systémiques persistants, elles montrent également les progrès réalisés par le DAB pour faire face aux lacunes et prendre des mesures en réponse.

En conséquence, l' industrie du hawala a déclenché plusieurs grèves pour protester contre les réformes, dont une grève de 16 jours en mai 2021 alors que le DAB s'efforçait de transformer les hawaladars en entreprises. Une grève de 2018 a protesté contre la collecte d'informations sur les clients, une norme de base et non controversée pour les banques du monde entier pour faire face aux risques de criminalité financière et une disposition codifiée dans la réglementation afghane de LBC/FT .

La direction du DAB a rencontré l' industrie du hawala jusqu'au 14 août 2021, un jour avant l'effondrement de Kaboul, dans le cadre de son engagement continu et pour discuter de la situation sécuritaire afin d'assurer la continuité des opérations du système hawala malgré la violence et les gains réalisés par les talibans.

Bien que progressives et en proie à des revers, ces réformes au cours des trois dernières années ont démontré une maturation de l' industrie du hawala et la capacité de la DAB à superviser cette partie importante de l'économie afghane.

Capacités des talibans en matière de LBC/FT et responsabilités internationales

Désormais, les talibans contrôlent les leviers du gouvernement afghan – et avec cela, les responsabilités et les engagements pris par le gouvernement précédent pour faire appliquer les règles de LBC/FT, y compris la surveillance de l' industrie du hawala. Malheureusement, il est peu probable que les talibans assument ces responsabilités et engagements. Dans leur premier grand mouvement économique, les talibans ont nommé Haji Mohammad Idris, un personnage relativement « obscur », selon Bloomberg , sans éducation ou formation économique ou financière connue, au poste de gouverneur de la banque centrale. Une telle décision indique que les talibans privilégient la loyauté envers l'organisation plutôt que la compétence technique.

En outre, un quart des banques commerciales afghanes appartiennent à l' État , ce qui place encore plus l'infrastructure financière du pays sous le contrôle des talibans. Cela peut également créer un risque de sanctions pour les ressortissants américains et d'autres contreparties, selon la façon dont le gouvernement américain définit « les talibans » et les activités sous le contrôle des individus sanctionnés aux fins de la mise en œuvre des sanctions économiques.

La DAB, qui fait désormais partie d'un gouvernement contrôlé par les talibans, fait elle-même l'objet de sanctions économiques américaines tout en étant responsable de la supervision de la LBC/FT et de la Financial Intelligence Unit (FIU) afghane, FinTRACA. La CRF, en particulier, était auparavant chargée d'enquêter sur les finances des talibans et de coordonner les réponses par le biais des forces de l'ordre et d'autres canaux. Ces organisations (DAB et FinTRACA) sont susceptibles de voir des changements majeurs et des rôles révisés sous les talibans. De plus, comme indiqué précédemment en réponse à l'attaque terroriste ISIS-K du 26 août 2021 à l'aéroport de Kaboul, et plus largement encore, les capacités et la volonté de gouverner des talibans restent inconnues.

Ensuite, il y a la question de savoir si et comment le nouveau gouvernement taliban s'attaquera aux autres groupes terroristes en Afghanistan : au moins 16 groupes terroristes opèrent actuellement en Afghanistan, en plus des talibans. Le Service de recherche du Congrès a identifié sept groupes terroristes : Al-Qaïda (noyau), Al-Qaïda dans le sous-continent indien, ISIS-K, le réseau Haqqani, Tehrik-e-Taliban Pakistan (également connu sous le nom de Pakistan Taliban), le Mouvement islamique d'Ouzbékistan , et le Mouvement islamique du Turkestan oriental (également connu sous le nom de Parti islamique du Turkestan). Le gouvernement afghan récemment déchu a affirmé que les anti-indiens Lashkar-e-Taiba et Jaish-e-Mohammed se sont entraînés et recrutés en Afghanistan. Le Hezb-e-Islami Gulbuddin ( HIG ) maintient une présence dans tout le pays. La CIA a également répertorié le Corps des gardiens de la révolution islamique/Force Qods d'Iran, Jaysh al Adl (Jundallah), Lashkar i Jhangvi, Harakat ul-Mujahidin, Harakat ul-Jihad-i-Islami et l'Union du Jihad islamique.

Les talibans ont désormais l'obligation de faire face aux risques de financement du terrorisme posés par ces organisations. De sérieuses questions existent quant à leur volonté et leur capacité à administrer de manière responsable le DAB et le FinTRACA en général et en particulier en ce qui concerne cet objectif de lutte contre le terrorisme.

Où allons-nous à partir d'ici?

La communauté internationale et le gouvernement américain doivent rapidement changer d'approche pour s'engager avec le gouvernement afghan et les responsables de ses autorités de LBC/FT. Ils doivent s'efforcer d'améliorer la surveillance de la LBC/FT en Afghanistan et dans ses environs, et renforcer la coopération internationale en matière de LBC/FT afin de gérer les risques graves posés par le financement du terrorisme, compte tenu du statut des talibans en tant que groupe terroriste et de ses relations étroites avec d'autres organisations terroristes telles que Al-Qaïda et le réseau Haqqani (dont le chef occupe désormais un poste de direction dans le gouvernement dirigé par les talibans en tant que ministre de l'Intérieur par intérim).

La prise de contrôle du gouvernement afghan par les talibans soulève des questions nouvelles et épineuses pour les partenaires internationaux en ce qui concerne la reconnaissance et l'engagement avec la banque centrale et la CRF contrôlées par les talibans.

Les décideurs devraient tenir compte des recommandations suivantes :

Premièrement, les États-Unis et la communauté internationale doivent tenir les talibans pour responsables du respect des engagements du gouvernement afghan précédent de fournir une supervision appropriée des secteurs bancaire et hawala et de mettre en œuvre des réformes clés du secteur hawala . Les mesures pourraient inclure la nomination de technocrates indépendants et internationalement reconnus pour diriger et exploiter DAB et FinTRACA, par opposition aux loyalistes talibans qui n'ont pas la formation ou l'expérience requise. Une industrie du hawala non supervisée crée des vulnérabilités substantielles qui pourraient faciliter des milliards de dollars de financement du terrorisme, le trafic de stupéfiants et l'évasion fiscale, et transformer l'Afghanistan en une plaque tournante encore plus grande de blanchiment d'argent avec des conséquences désastreuses pour la criminalité et le terrorisme.

Deuxièmement, les États-Unis et la communauté internationale doivent tenir les talibans pour responsables de toute utilisation abusive des renseignements financiers détenus par la DAB, la FinTRACA ou les institutions financières afghanes. Le groupe d'unités de renseignement financier Egmont a pris des mesures rapides le 15 août 2021 pour couper l'accès de FinTRACA à Egmont Secure Web (ESW), la plate-forme de messagerie sécurisée de CRF à CRF. Des mesures supplémentaires peuvent être prises pour limiter l'accès des talibans aux informations sensibles du renseignement financier en Afghanistan et également parmi les 21 pays qui ont conclu un accord de partage d'informations avec l'Afghanistan. La participation de l'Afghanistan au Groupe d'action financière intergouvernemental (GAFI) et à son organisme régional de type GAFI, le Groupe Asie-Pacifique sur le blanchiment d'argent (APG), devrait également être examinée, et des contre - mesures devraient être envisagées pour le non-respect par l'Afghanistan de la LBA internationale. /Normes CFT.

Troisièmement, sur la base de recommandations spécifiques contre ISIS-K, l'État américain et les départements du Trésor devraient identifier et articuler des mesures concrètes et mesurables que les talibans peuvent prendre pour financer la lutte contre le terrorisme contre les seize groupes terroristes connus opérant en Afghanistan, en donnant la priorité à ISIS-K, le Réseau Haqqani et Al-Qaïda.

Quatrièmement, le Département d'État, en consultation avec le Département du Trésor, devrait modifier la définition de « les talibans » comme le permet le décret exécutif 13268 dans le double objectif d'accroître l'influence diplomatique contre les talibans et leurs facilitateurs ainsi que de fournir la clarté réglementaire nécessaire pour institutions financières, organisations d'aide et autres parties prenantes qui doivent contourner les sanctions économiques, en particulier pour dissuader les tiers de travailler avec les talibans. En l'absence d'indications claires sur la portée des sanctions contre les talibans, les acteurs prudents traiteront probablement les sanctions antiterroristes contre les talibans comme un programme de sanctions juridictionnelles de facto contre le pays d'Afghanistan, qui aura des impacts économiques substantiels, en particulier pour l'aide humanitaire. Un tel résultat peut ne pas être voulu par le gouvernement américain à ce stade de la crise.

Cinquièmement, la CRF du département du Trésor américain, le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), devrait envisager d'utiliser ses nouvelles autorités de partage d'informations en vertu de l'article 6103 de la Loi sur l'autorisation de la défense nationale de 2020 (par le biais de la disposition de la Loi sur le blanchiment d'argent) pour convoquer le FinCEN. Échanger un partenariat public-privé en tant que plate-forme pour soutenir l'aide humanitaire et d'autres formes d'aide en Afghanistan. Les décideurs politiques et les régulateurs devraient également identifier une plate-forme appropriée pour une capacité de convocation internationale similaire afin de soutenir les efforts des alliés visant à établir un couloir financier humanitaire pour soutenir le peuple afghan.

Enfin, les États-Unis et leurs alliés devraient revenir à une approche régionale plutôt que juridictionnelle de la LBC/FT et poursuivre des sanctions économiques qui évaluent pleinement l'influence malveillante du Pakistan en Afghanistan, ainsi que le rôle de l'Iran et d'autres acteurs régionaux. La visite à Kaboul , le 4 septembre 2021, du chef de la principale agence de renseignement pakistanaise, l'Inter-Services Intelligence (ISI), pour discuter de « sécurité et commerce » démontre la poursuite des relations étroites entre les talibans et le gouvernement pakistanais, ce qui devrait susciter de loin un examen plus approfondi de la part des décideurs politiques. Dans le cadre de ce réalignement, le département du Trésor doit établir une capacité de financement offshore de la lutte contre le terrorisme pour l'Afghanistan ; cela peut être réalisé en partie en déplaçant le poste d'attaché financier pour l'Afghanistan dans le nouveau centre des opérations en Afghanistan à Doha, au Qatar, ou dans un autre centre financier majeur exposé à l'Afghanistan, comme Dubaï, aux Émirats arabes unis.

Les défis politiques sont vastes lorsqu'une organisation terroriste prend les commandes d'un gouvernement ami, mais certaines des actions les plus productives qui peuvent être prises maintenant sont assez simples.

Alex Zerden is an adjunct senior fellow at the Center for a New American Security (CNAS) and founder of Capitol Peak Strategies. He served as the Treasury Department’s Financial Attaché in the U.S. Embassy in Kabul, Afghanistan from 2018 to 2019.

Article original en langue anglaise :
https://www.justsecurity.org/78221/reassessing-counter-terrorism-financing-in-a-taliban-controlled-afghanistan/